"Urbanismo e Corrupção" na edição de Agosto do Le Monde Diplomatique
a 8/08/2008 12:27:00 PMin Blogue Pedra do Homem, editado por José Carlos Guinote e Outros
citado pelo no Blogue Alhos Vedros ao Poder, à data de 8 Ago ’08, com links Alhos Vedros ao Poder para Le Monde Diplomatique,
Urbanismo e corrupção: as mais-valias e o desenvolvimento urbano
O urbanismo no seu sentido mais amplo é uma actividade eminentemente democrática que remete para as escolhas políticas informadas, para o debate e a confrontação entre diferentes projectos políticos sobre a pólis, para a existência de cidadãos activos e informados com vontade de participar e de agir em defesa dos seus interesses individuais ou de grupo. No urbanismo o que se deve valorizar é a confrontação, a discussão, o debate, a validação de hipóteses e a sua rejeição, a oposição entre os contrários, a escolha e a decisão democráticas. Não estamos perante uma actividade neutra ou asséptica servida por um tecnicismo iluminado, de preferência com a chancela universitária, capaz de garantir por si só a qualidade da «nossa» política por oposição a uma «outra» política.
O debate urbanístico, sendo o tempo por excelência do debate democrático sobre o futuro da pólis, é o tempo por excelência da democracia participativa, o tempo da recusa do determinismo fatalista na construção do nosso futuro.
Percebe-se com facilidade que num país em que o debate político está marcado pelo fatalismo, pela política do «tem que ser», do «não pode ser de outra maneira», do «é a globalização», o debate urbanístico tenha estiolado e não tenha passado de um nível incipiente. Percebe-se, por isso, que cada vez mais as soluções sobre política urbanística sejam servidas aos cidadãos já «prontas», poupando-lhes o incómodo da participação. Numa sociedade em que o poder representativo se sente ameaçado pelo poder participativo, em que o poder político idealiza o cidadão como alguém que não participa, não opina, não luta, não se manifesta, o debate e a prática urbanísticas tendem a definhar. Abundam por aí processos de revisão dos instrumentos de planeamento urbanísticos muito «participativos», abertos à «discussão e à participação de todos» mas que se organizam ao longo de estreitos carreiros em torno da «ideia única», em que as conclusões precedem o debate e nos quais a prévia discussão sobre os caminhos já percorridos são encarados como actividades hostis e por isso simplesmente eliminadas. O debate urbanístico tem hoje um único campo de desenvolvimento aceitável pelo poder político dominante ao nível central ou local, seja ele qual for: despolitizar-se porque, pasme-se, a política é assumida como uma actividade impura capaz de contaminar a pólis.
O tecnicismo dominante, cuja maior expressão já não é apenas o pequeno conjunto dos que fazem as leis [1] mas também o pequeno grupo, quase omnipresente, dos que põem e dispõem sobre estratégias e modelos de desenvolvimento e de financiamento, transmite-nos a ideia de que as escolhas feitas, e a fazer, não têm qualquer relação com os projectos políticos em presença e são do domínio do inevitável.
Um exemplo desta anulação da dimensão política da pólis está evidente na recente discussão sobre o Plano Estratégico da Habitação apresentado pelo governo em Maio deste ano. Na análise aí efectuada sobre as tendências recentes da questão habitacional em Portugal resume-se que «o adiamento da resolução da questão [da habitação] foi ainda penalizada pela necessidade de organização num espaço de tempo muito curto, num registo universalista de cobertura e num contexto económico internacional adverso, dos três pilares fundamentais do Estado-Providência: a segurança social, a saúde e a educação» [2].
Trata-se de uma descrição fantasiosa da realidade. Entre os Direitos e Deveres Sociais definidos na Constituição, o direito à Habitação e ao Urbanismo estão no mesmo plano que o direito à Saúde, à Educação, à Segurança Social e ao Ambiente e Qualidade de vida. Fica por demonstrar a justeza de uma incompatibilidade, mesmo do ponto de vista orçamental, entre o desenvolvimento dos pilares referidos e uma aposta firme na concretização do imperativo constitucional de uma habitação condigna para todos com o Estado obrigado a «programar e executar uma politica de habitação inserida em planos de ordenamento geral do território e apoiada em planos de urbanização que garantam a existência de uma rede adequada de transportes e equipamentos social» [3]. Aliás, como se garante o direito à educação e à saúde sem garantir o direito à habitação? Hoje parece evidente, em muitos países, que a própria rigidez do mercado do emprego é muito mais consequência das políticas de habitação adoptadas do que de uma pretensa rigidez da legislação laboral. Nesses países iniciou-se já um processo que visa conjugar emprego com habitação.
A situação em Portugal é, naturalmente, fruto de escolhas e de opções políticas. O carácter inevitável dessas escolhas é uma fantasia. Tratou-se de opções que tiveram consequências: uns ganharam e outros perderam.
No contexto da União Europeia não existe uma política comum de habitação. Existem países que adoptaram políticas de natureza mais liberal e outros em que a intervenção reguladora do Estado permitiu melhorar as respostas às necessidades dos diferentes grupos sociais. Portugal integra o primeiro grupo, situando-se no conjunto dos países que gastam menos do que 1% do produto interno bruto (PIB) na sua política de habitação. Apenas a título de exemplo, refira-se que a Suécia gasta 4,1% e a Holanda 3,2% [4].
Recentemente, numa análise às diferentes concepções europeias da habitação social, Portugal era referido como um país com um mercado habitacional caracterizado pela elevada taxa de moradores-proprietários, por ter uma oferta de arrendamento privado residual e um sector de arrendamento social apenas orientado para a resposta às necessidades de habitação de pessoas desfavorecidas [5].
Há uma recusa em discutir as políticas e as suas consequências. As políticas seguidas conduziram a este resultado: endividamento progressivo das famílias, insustentável a prazo como agora se sabe, fortalecimento do sistema bancário cujos activos são em grande parte fruto do crédito à habitação.
Em 2005, nas conclusões da minha tese de mestrado escrevi que «os PDM [Planos Directores Municipais] devem estabelecer os objectivos da política de habitação que se pretendem adoptar para o município. Devem caracterizar a situação existente e as diferentes procuras a que importa dar resposta. Devem explicitar os objectivos de combinação de usos, evitando uma situação de produção de fogos comandada pela oferta, a monofuncionalidade do sistema urbano e a segregação espacial das populações. Devem estabelecer a percentagem de fogos a construir para cada um dos usos, aquisição de casa no mercado livre, arrendamento privado, arrendamento social, entre outros». Quando da aprovação dos PU, estes devem incluir um Plano Local de Habitação que concretize para o nível do PU as propostas gerais do PDM. O Plano Local de Habitação deve tratar da habitação entendida no seu sentido mais amplo e não reduzida às questões da habitação social. Deve fixar as grandes linhas de acção para um indispensável reequilíbrio da oferta residencial, a diversificação e a requalificação dos quarteirões muito tipificados».
Não pretendendo este artigo fazer uma análise das políticas de habitação, não queria deixar de salientar que qualquer discussão urbanística fica grosseiramente incompleta se não incluirmos a discussão sobre a política habitacional. Em particular a discussão sobre as mais-valias urbanísticas, estando ligada aos modelos de desenvolvimento urbano e às questões da política de solos, liga-se inevitavelmente às opções que se adoptam ou não em termos de políticas de habitação. Voltemos por isso à reflexão sobre as mais-valias urbanísticas.
Diferentes posicionamentos dos Estados face às mais-valias
A política de solos tem sido, na generalidade dos países, um palco propício ao debate ideológico. Quer do ponto de vista do direito, quer do ponto de vista urbanístico, a discussão tem-se centrado muito na questão do papel e do grau de intervenção do Estado no domínio da produção dos solos urbanos.
Em Portugal essa discussão, muito incipiente e durante anos inexistente, ficou sempre cativa de um certo radicalismo ente os que defendem o livre funcionamento do mercado, com a propriedade privada dos solos, e os que defendem a nacionalização ou municipalização dos solos.
No entanto, face às diferentes experiências experimentadas em diversos países, que sentido faz, hoje, centrar o debate sobre as políticas de solos, o funcionamento dos mercados imobiliários e o desenvolvimento urbano na questão da propriedade pública, ou não, do solo e que consequências têm as políticas de posse pública ou privada para a formação do preço dos diferentes produtos imobiliários e para o ordenamento do território?
A questão, a meu ver, não se coloca nesta pretensa dicotomia. Os diferentes sistemas de controlo do desenvolvimento urbano envolvendo ou não a posse pública do solo conduzem a resultados muito diferentes entre si, mesmo se os países adoptam modelos cuja arquitectura é semelhante. Uma das questões prévias que importa esclarecer é o entendimento que se faz do conceito do direito de propriedade e em particular a distinção que se estabelece, ou não, entre o direito de propriedade, o jus aedificandi e o direito de urbanizar. Em Portugal existe já doutrina do Tribunal Constitucional [6] em que se afirma que «se não se pode fundamentar o jus aedificandi directamente na garantia constitucional da propriedade privada, a conclusão que se deve tirar é a de que os pressupostos de existência e as condições de exercício daquele direito têm de ser encontrados no ordenamento jurídico urbanístico e estão dependentes do seu sistema de atribuição». Apesar de até 1965 o direito de urbanizar ter estado vedado aos particulares, a verdade é que desde então esse direito foi-lhes reconhecido passando o processo de desenvolvimento urbano a ser determinado pelas dinâmicas e pelos interesses dos promotores privados. Está ainda por fazer na nossa sociedade uma distinção entre o direito a edificar e o direito a urbanizar, clarificação fundamental para definir a forma como a Administração se relaciona com o processo de produção de solo urbano e com a geração de mais-valias simples. Sem a fazermos não podemos encontrar as respostas para grande parte das disfuncionalidades que caracterizam o nosso ordenamento do território.
Existem basicamente duas posições quanto à forma como a Administração se relaciona com as mais-valias: uma é a opção pela sua tributação e a outra a opção pela sua captura ou socialização. Em alguns países têm ocorrido variações ao longo dos anos, com alterações significativas do conteúdo das políticas fundiárias adoptadas, muito associadas às mudanças políticas internamente verificadas, sendo o caso da França talvez o mais relevante. Noutros países, independentemente das alterações políticas, os grandes eixos da política fundiária têm permanecido quase imutáveis, como acontece sobretudo na Suécia e na Holanda.
Após a Segunda Guerra Mundial, o Estado adquiriu, na generalidade dos países que participaram no conflito, um papel central no planeamento urbanístico, na expropriação dos terrenos necessários à concretização dos planos e dos seus objectivos, na promoção da urbanização e no financiamento da construção de novas habitações. Existia, então, um grave problema de destruição de vastas zonas de importantes cidades, com a consequente falta de habitação, a que urgia dar resposta. Em regra adoptaram-se duas vias de intervenção: uma via directa, que passava sobretudo por tornar pública a posse dos solos, e uma via fiscal.
A via directa recorria à posse pública dos solos como forma de garantir os seguintes aspectos considerados essenciais: o controlo do desenvolvimento urbano pela comunidade; o controlo da especulação fundiária e imobiliária; a retenção das mais-valias da urbanização. Esta via, de produção fundiária a partir da acção do Estado, tinha a sua eficácia salvaguardada pela vontade política, o que possibilitou a criação de mecanismos jurídicos e financeiros, bem como de estruturas de intervenção no terreno. Entre os mecanismos jurídicos assumiram particular relevo os Códigos de Expropriações e o Direito de Preferência na transmissão da propriedade fundiária, enquanto que os meios financeiros vinham directamente do Orçamento Geral do Estado. Quanto às estruturas de intervenção no terreno, um dos casos de maior sucesso foram as Agências Fundiárias da Região Parisiense, cuja intervenção foi decisiva para a concretização da política das Cidades Novas, com a aquisição do solo a fazer-se a um preço médio de 3 euros por metro quadrado, tendo estas agências sido classificadas como «belas máquinas de recuperação das mais-valias da urbanização em proveito da colectividade!» [7] Mais tarde a França mudou de política com a adopção de políticas liberais caracterizadas pela desregulamentação e pelo abandono das políticas intervencionistas de produção fundiária. No entanto o objectivo continuava a ser o mesmo: criar condições para reforçar a disponibilização dos solos necessários para a construção das habitações. A ideia forte era a de que numa situação de procura constante o aumento da oferta faria baixar os preços. Este conjunto de políticas no caso francês prolongou-se com alguns matizes até ao início do ano de 1986, que corresponde ao momento que diversos autores identificam com o início do crescimento da bolha imobiliária em França. O aparecimento da bolha do imobiliário, com os preços a duplicarem em poucos anos e com o incumprimento das famílias a disparar, foi a prova cabal de que as políticas liberalizantes adoptadas se tinham revelado equívocas e contraproducentes. Os defensores do postulado «desregulamentação – aumento da oferta – baixa do preço» foram confrontados com o facto, não previsto, de que a oferta real de solos não aumentou, pelo que o efeito benéfico sobre o preço não se verificou, antes pelo contrário. Faltou-lhes distinguir entre oferta potencial e oferta real.
Entre os países que optaram por reter as mais-valias e que mantêm a fidelidade a esse modelo salienta-se a Holanda, que procede à municipalização total da produção do solo urbano, e a Suécia, que socializa as mais-valias através da declaração da utilidade pública do solo. No caso holandês a municipalização traduz-se na possibilidade de o município poder expropriar todo o solo necessário ao desenvolvimento urbano após a aprovação de um plano urbanístico, sendo o valor pago a título de indemnização o valor do uso existente. A Holanda é consensualmente reconhecido como o único país em que o valor de mercado dos terrenos rústicos não contém qualquer parcela especulativa, mesmo se localizados junto ao perímetro urbano de uma cidade.
Esta política de solos e esta forma de lidar com as mais-valias possibilita depois a concretização de uma política de habitação inclusiva capaz de responder às necessidades de todos os grupos e capaz de evitar a segregação espacial das populações segundo os seus níveis de rendimento. Um dos principais objectivos do planeamento na Holanda é responder às necessidades sociais em termos de habitação e essa é uma das razões pela qual uma das mais importantes variáveis políticas que afectam a política fundiária no caso holandês é a combinação de usos adoptados na área do Plano [8].
Outra situação muito interessante é a da Alemanha, que procede à socialização das mais-valias mas sem envolver a posse pública do solo. No caso alemão, a relação entre planeamento urbanístico, políticas fundiárias e preço do imobiliário tem um carácter muito específico sobretudo por duas razões distintas [9]: o papel motor do município nas decisões de início do processo de urbanização e a cobrança imediata aos proprietários dos terrenos duma parte significativa dos custos de urbanização. Logo que um município aprova um B-Plan – com algumas semelhanças com os nossos Planos de Pormenor mas com diferenças significativas –, o montante a suportar pelos proprietários dos terrenos abrangidos pode atingir os 90% do custo total de construção das infra-estruturas e dos equipamentos previstos para a área do Plano. A factura que é imediatamente enviada aos proprietários pode variar entre os 15 euros por metro quadrado e os 23 euros por metro quadrado. Naturalmente, quem suporta estes encargos não tem qualquer vantagem em manter uma atitude expectante, sendo «estimulado» a colocar os seus terrenos no mercado. Existe, no entanto, uma porta de saída para o proprietário insolvente (ou que não deseja estar associado ao desenvolvimento): o direito de ceder a propriedade está-lhe aberto, e o município é obrigado a comprar-lhe o seu terreno, mas a um preço que não integra o seu valor de desenvolvimento. Da mesma forma, no caso de existir oposição do proprietário à concretização do Plano o município procede à expropriação. O Código das Expropriações valoriza o terreno a expropriar pelo valor do uso existente antes da elaboração do Plano, cortando cerce todas as tentativas especulativas. Esta situação é idêntica à verificada na Holanda, embora neste país só uma pequena percentagem dos terrenos venha à posse do município pelo recurso à expropriação. Mas noutros países como Singapura e Hong Kong – quer como parte da Coroa britânica até 1997, quer depois como Região Administrativa Especial da República Popular da China – a aquisição dos terrenos necessários ao desenvolvimento urbano faz-se sempre pelo preço associado ao uso existente [10].
De entre aqueles que seguiram a via da tributação refere-se, normalmente, a Dinamarca, que cobra o imposto de mais-valias no caso de solos rústicos com uso urbano aprovado, com a taxa a variar entre 40% e 60% das mais-valias geradas. Refira-se a propósito da situação na Dinamarca que esta tributação pressupõe a existência de um conjunto de valores oficialmente fixados para o solo rústico e o solo urbanizável, sobre cuja diferença é aplicada a taxa. De quatro em quatro anos, todos os terrenos são reavaliados e os resultados são publicados em cartas oficiais com o valor dos terrenos. Inicialmente o Estado procedia à cobrança do imposto das mais-valias logo após a aprovação do Plano, existindo mesmo uma linha de crédito público para os proprietários que não tivessem liquidez suficiente para proceder ao seu pagamento. Posteriormente, a cobrança passou a ser efectuada apenas no momento da primeira transmissão da propriedade posterior à aprovação do Plano. Tal como o seu sistema de planeamento, o sistema dinamarquês de avaliação é referido como um dos mais, senão o mais, sofisticado no mundo. A eficácia deste sistema de tributação das mais-valias passa pela existência de um conjunto de condições de que saliento as seguintes: transparência do mercado, coordenação entre a administração fiscal e a administração urbanística, e estabilidade das regras do urbanismo. Mas existem muitos outros países que adoptam esta via com maior ou menor sucesso, sendo de salientar um conjunto de cidades norte-americanas no estado da Pensilvânia, com destaque para Pittsburgh.
A adopção de qualquer uma destas posturas por parte da Administração releva da importância que é dada à análise e à regulação do funcionamento do mercado imobiliário, com o rigoroso controlo da criação e distribuição das mais-valias geradas pelos Planos. Releva, igualmente, da existência de uma política de solos que visa assegurar a disponibilização de terrenos para os diversos usos, protegendo os usos agrícola e florestal, incapazes de competir com o poder aquisitivo do uso urbano já que no âmbito da exploração normal associada a estas actividades não é possível amortizar o valor fundiário que o uso urbano suporta. Mas que, dentro do uso urbano, tem como objectivo dar resposta às necessidades de habitação de todos os grupos sociais e não apenas dos que têm poder aquisitivo mais elevado.
Investigações feitas em França e Espanha no final de década de noventa, envolvendo centenas de programas imobiliários [11], evidenciaram a alteração do peso relativo dos factores «preço do solo» e «preço da construção» na composição do preço final do imobiliário. O peso da construção, a única componente do preço do imobiliário susceptível de ser obtida num mercado concorrencial, manteve-se estável entre as décadas de setenta e noventa, vendo o seu peso relativo na estrutura do preço do imobiliário descer significativamente, ao passar de valores na ordem dos 40% para valores abaixo dos 20%, sobretudo nos segmentos mais elevados. O preço do solo fez o percurso inverso, passando de um peso inferior aos 30% para um valor da ordem dos 60% do preço final, podendo nalguns segmentos ultrapassar este valor. Como se percebe, esta componente do preço não se forma numa lógica de mercado mas sim numa lógica de planeamento. São as decisões, ou as omissões, da Administração, e não a concorrência entre os proprietários dos solos, que determinam a formação dos preços.
Sem a segmentação do mercado de solos e sem o controlo das mais-valias pela Administração não há forma de impedir a pressão urbana sobre os terrenos rústicos e mesmo sobre os solos integrantes das zonas de parques e reservas. Ora, esta é uma condição sine qua non para garantir um adequado ordenamento do território.
A singularidade do «caso» português
Em Portugal, do ponto de vista do modelo de controlo do desenvolvimento urbano, a situação é semelhante à Alemã. Tal como no caso alemão, o controlo do desenvolvimento urbano não envolve a posse do solo. No entanto as semelhanças acabam aí. Contrariamente ao nosso caso, o sistema de planeamento alemão dá respostas claras a questões como a parametrização do preço do imobiliário, o controlo das mais-valias e a firme repressão de práticas especulativas. O sistema revela-se eficaz a controlar o desenvolvimento urbano e a evitar o aparecimento de fenómenos especulativos e de segregação espacial das populações.
No nosso caso a aprovação de um Plano não determina que os solos que o integram sejam imediatamente disponibilizados. Com efeito, não é porque um terreno é tecnicamente e juridicamente construível que ele é efectivamente colocado no mercado para ser construído. A retenção de terrenos é um comportamento especulativo «natural» dos proprietários, que julgam que o valor dos seus terrenos vai aumentar no médio ou no longo prazo e que optam por esperar para poderem maximizar as suas mais-valias. O facto de a fiscalidade fundiária não «encorajar» à disponibilização dos terrenos em função da vontade colectiva, supostamente expressa nos planos urbanísticos, estimula este tipo de comportamentos.
No caso português existe uma clara distinção entre a oferta potencial de solos urbanos – que corresponde à oferta do Plano – e a oferta real. A diferença entre as duas dá uma medida das tensões especulativas que se instalam. No caso alemão o carácter imperativo da urbanização torna esta diferença entre oferta potencial e oferta real inexistente. Não podemos minimizar a contribuição que é dada pelo Código das Expropriações [12], que funciona de uma forma exactamente inversa do que acontece com a situação alemã. Como atrás referi, no caso alemão a expropriação para viabilizar a concretização do Plano implica uma indemnização pelo valor do uso existente. No nosso caso, o Código da Expropriações torna virtualmente impossível a expropriação por utilidade pública, já que na forma de cálculo das indemnizações [13] estabelece claramente que existem dois tipos de solos, aptos para construção e para outros fins, e que o valor do solo apto para construção se calcula por «referência à construção que nele seria possível efectuar se não tivesse sido sujeito a expropriação». Neste quadro, um proprietário de um conjunto de terrenos rústicos que vê os seus terrenos integrados no perímetro urbano e classificados como urbanizáveis pode limitar-se a não fazer nada indefinidamente. Caso a autarquia pretenda expropriá-lo terá que pagar o terreno, não pelo uso existente antes da aprovação do Plano mas com as mais-valias que este gerou. Basta ao proprietário não fazer nada para, mais tarde ou mais cedo, colher as mais-valias geradas pela Administração. Talvez para se assegurar que as mais-valias são integralmente capturadas pelos privados, o governo aprovou recentemente [14]] uma quarta alteração ao Código das Expropriações por ter entendido ser necessário «revogar a disposição constante do Código das Expropriações que determina que ao montante da indemnização será deduzido o valor correspondente à diferença entre as quantias efectivamente pagas a título de Imposto Municipal sobre Imóveis e aquelas que o expropriado teria pago com base na avaliação efectuada para efeitos de expropriação, nos últimos cinco anos». Trata-se de reconhecer que o terreno tem um valor para efeitos de expropriação muito superior àquele pelo qual estava a ser tributado e de efectuar a correcção do valor tributado nos últimos 5 anos com base nesse novo valor.
Sem a segmentação do mercado de solos e sem o controlo das mais-valias pela Administração não há forma de impedir a pressão urbana sobre os terrenos rústicos e mesmo sobre os solos integrantes das zonas de parques e reservas. Se existissem dúvidas sobre esta matéria aí está a nossa realidade a dissipá-las. A construção fora dos perímetros urbanos não pode ser uma prerrogativa do uso urbano. Só os que vivem da agricultura e da floresta devem poder construir as suas habitações fora dos perímetros urbanos. O uso urbano deve ser confinado aos perímetros urbanos e aí o Sistema de Planeamento deve garantir uma resposta qualificada para todas as necessidades e não apenas para as de maior poder aquisitivo. A protecção dos usos agrícolas e florestais da pressão urbana é uma condição sine qua non para garantir um adequado ordenamento do território.
Em Portugal, esta questão é completamente omissa no sistema de planeamento urbanístico. A nossa singularidade é feita destas omissões e traduz-se na adopção de um modelo perequativo [15] em que se assume que as mais-valias são integralmente apropriadas pelos particulares e se opta por tributar as mais-valias urbanísticas em sede de IRC (imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas) e de IRS (imposto sobre o rendimento das pessoas singulares), associando-as a ganhos de capital. Estamos perante uma confusão entre lucros de uma actividade normal de promoção imobiliária e ganhos resultantes exclusivamente de decisões da Administração, a qual é reveladora de que, por via dos Planos Municipais de Ordenamento do Território e de declarações de interesse público, a Administração Pública gera mais-valias simples que o mercado reconhece, mas permite que sejam os privados a capturá-las na sua totalidade, revelando-se incapaz de as recuperar em favor da comunidade.
Mais-valias: agentes e comportamentos
Um outro aspecto que interessa tentar compreender é o seguinte: quem são os agentes que intervêm neste processo e como se comportam?
Os autores [16] que estudaram a questão das mudanças de uso, em particular do solo rústico para o urbano, identificam um conjunto de agentes que vão dos proprietários rurais, que já não são verdadeiros empresários agrícolas, aos promotores que adquirem os terrenos na perspectiva de uma futura utilização como solo urbano. Mas aquilo que é identificado como comum nestes agentes é o facto de todos eles calcularem o valor do solo rústico em função do valor do uso urbano, e de a posse do solo não visar servir de suporte a qualquer actividade agrícola ou florestal mas perseguir unicamente fins especulativos. A actuação destes agentes é fortemente influenciada pela actuação dos agentes catalisadores e dos agentes permissivos das mudanças de uso do solo. Quem são, pois, estes agentes catalisadores e permissivos?
Os agentes catalisadores são sobretudo aqueles que mais lucram com a especulação imobiliária e a transformação dos terrenos rústicos em terrenos urbanizáveis. É o caso dos bancos, das grandes empresas imobiliárias, dos fundos de investimento, das seguradoras e de instituições dotadas de grande capacidade financeira. São aqueles que investem, ou apoiam o investimento, a baixo custo, em terrenos objecto de severas restrições à edificabilidade e que têm poder para condicionar as regras do urbanismo e a forma de actuação dos poderes públicos. A sua capacidade financeira e uma aguda consciência do valor das mais-valias em jogo permitem-lhes actuar a médio e longo prazo. Esta postura foi recentemente premiada na revisão da Lei da Tributação do Património, em 2003, que não alterou a forma de cálculo do valor patrimonial da propriedade rústica embora tenha promovido uma profunda reforma do sistema de avaliação da propriedade urbana.
Quanto aos agentes permissivos, eles são sobretudo as autarquias e os governos, em particular ministérios como o do Ambiente, da Economia ou da Agricultura mas também os já atrás referidos integrantes das Comissões das Reservas Agrícola e Ecológica.
É no contexto da actuação dos agentes permissivos das mudanças de uso que são compreensíveis dois tipos de actuação diferentes mas, afinal, complementares:
1) Em primeiro lugar, a actuação dos autarcas abrangidos pelos chamados «investimentos estruturantes». Tomam a peito a sua função de agentes permissivos e clamam alto e bom som que o desenvolvimento, seja lá isso o que for, pode estar em causa se os processos não avançarem.
Revisitem-se as declarações de dois autarcas um, eleito pela Coligação Democrática Unitária (CDU), no concelho de Benavente, com o célebre processo Portucale/Herdade da Vargem Fresca, e outro, eleito pelo Partido Socialista (PS), no concelho de Grândola com os processos Pinheirinho, Costa Terra e Sonae/Tróia, ou ainda, mais recentemente, com a desanexação de 744 hectares de Reverva Ecológica Nacional (REN) dos terrenos da Herdade da Comporta. Constatar-se-á a sintonia de argumentos e o efeito de redução a um menor denominador comum que as dinâmicas do imobiliário introduzem sobre os discursos e os projectos políticos, supostamente diferentes, existentes ao nível local.
Este comportamento dos autarcas verifica-se apesar de o processo de urbanização ser claramente deficitário, sobretudo se pensarmos a médio e a longo prazo. Isto significa que estes processos de urbanização, tal como são geridos em Portugal, são em grande parte financiado com os impostos de todos os contribuintes. Contudo, o processo de urbanização permite, pontualmente, um conjunto de receitas que funcionam muitas vezes como balões de oxigénio para as debilitadas tesourarias municipais. Refiro-me sobretudo ao momento do pagamento das Taxas Municipais de Urbanização que, em função da dimensão das urbanizações, podem corresponder a receitas com indiscutível peso face às restantes receitas correntes mas que, face à captura pelos privados das mais-valias simples são uma pequeníssima parte dos valores em jogo. Claro que, face aos pesados encargos que a urbanização acarreta a longo prazo para os municípios, ela se transforma num ónus para as gerações futuras e para todos os cidadãos.
2) Em segundo lugar, a actuação dos ministérios, em particular do Ambiente e da Economia, que emitem declarações de interesse público para determinado tipo de operações, permitindo a ultrapassagem das regras do urbanismo.
Sendo cada um de nós perfeitamente capaz de entender o interesse privado dessas operações, seria útil, em nome da transparência, uma divulgação pública das razões que fundamentam cada uma das declarações de utilidade pública. Tanto mais útil quanto parece ser este o governo [17] que promoveu a maior mudança de uso do solo rústico para urbano da história da democracia – e não manifesta intenção de abrandar o ritmo. Quais são os critérios para a sua atribuição? Será que foi ponderado o custo associado ao facto de uma parte significativa do território nacional, com um património natural notável, ser privatizado, ficando o seu usufruto condicionado à capacidade económica para adquirir determinados produtos imobiliários? Será que faz sentido alienar parte significativa do território, que é de todos, para benefício de alguns, entendendo esse património não como um património colectivo que temos o dever de transmitir às gerações futuras mas tão somente como um mero produto imobiliário ou como suporte de operações imobiliárias? Será que faz sentido relevar os ensinamentos do passado e tentar compreender as dinâmicas associadas à produção imobiliária, sobretudo na fase do desinvestimento e do abandono do território, como aconteceu na década de setenta na agora tão badalada Península de Tróia? Ou a propalada «qualidade» dos empreendimentos – de que os ministros do Ambiente e da Economia fazem tanta propaganda –, que, ao que parece, se mede pela exclusividade no acesso determinada pelos preços muito elevados a que são colocados no mercado os diferentes produtos imobiliários, é suficiente para nos tranquilizar a todos? Qualidade a que apenas alguns podem aceder, como acontece com o empreendimento de Tróia cujos apartamentos foram vendidos, segundo notícias divulgadas, pelo preço «acessível» de 800 000 euros. Sendo os preços dos produtos imobiliários resultado de um conjunto de parcelas conhecidas, qual é o peso do preço do solo neste preço final? Será que o carácter sustentável, como fica bem afirmar-se seja a propósito de que empreendimento imobiliário for, de que agora se fala, é o garante dos «amanhãs que cantam» que nos anunciam?
Conclusão
Este é um debate que não está sequer aberto na sociedade portuguesa. No entanto, a análise das especificidades do nosso sistema de planeamento e a comparação com um conjunto alargado de países permitem avançar algumas propostas. Os erros e as omissões actuais têm solução, essa é a principal mensagem que queremos deixar. Não estamos no domínio das fatalidades. Estamos no domínio das escolhas políticas e das consequências dessas escolhas.
Entre aqueles que lutam para combater a corrupção na nossa sociedade defende-se muitas vezes que aquilo que faz falta não é certamente mais legislação. Atrevo-me a discordar no que se refere à relação particular entre urbanismo e corrupção. Como ao longo deste texto tentei demonstrar, a corrupção alimenta-se das insuficiências e das omissões de uma legislação que parece desenhada a régua e esquadro para a favorecer. Estas omissões são a face visível de uma política concreta que, como acontece na supostamente inexistente política de solos, aparenta ser uma ausência de política.
Não necessitamos de mais legislação. Necessitamos de melhor legislação, de uma legislação diferente que seja a tradução prática de uma aposta firme no combate à corrupção e na promoção de um ordenamento do território sustentável a longo prazo. Um ordenamento do território que não descrimine os cidadãos e não promova o empobrecimento dos recursos naturais.
A cativação ou a tributação das mais-valias são condições sine-qua nom para o conseguirmos. Tal como a coordenação entre a administração fiscal e a administração urbanística e a estabilidade das regras do urbanismo. A fixação em sede do PDM de cartas com os valores de referência do solo para todo o território municipal, concretizando a segmentação do mercado de solos pelos diferentes usos e dentro de cada uso específico para os diferentes segmentos da procura.
A definição nos PDM dos objectivos da política de habitação que se pretende adoptar para o município e a obrigatoriedade de elaboração dos Planos Locais de Habitação em sede de Plano de Urbanização, que devem tratar da habitação entendida no seu sentido mais amplo e não reduzida às questões da habitação social. Instituir o carácter imperativo do planeamento. Depois de aprovado um Plano de Pormenor o município deve iniciar o processo de urbanização e os proprietários devem escolher num prazo de seis meses entre associarem-se ao desenvolvimento ou cederem os seus terrenos. A revisão do Código da Expropriações, no sentido de consagrar o valor do uso existente como o valor da indemnização.
Não será possível alterar tudo isto sem alterar significativamente os actores mas isso passará, entre outra medidas, por realizar as reformas na arquitectura do poder local reforçando o controlo democrático do exercício do poder executivo.
Notas finais
1. Devo reconhecer que existe algum exagero na afirmação de que os privados capturam a totalidade das mais-valias simples. Uma parte será, afinal, «reinvestida» no financiamento partidário e no enriquecimento ilícito de alguns dos agentes. Mas esses serão os custos da perpetuação do sistema e decorrem no campo da economia paralela. Aí o urbanismo nada pode fazer. A ajuda faz-se a montante, na definição da arquitectura do sistema de planeamento territorial e aí dita a sua lei a vontade política. Ou a falta dela.
2. Este artigo é complementado pelo publicado no número de Agosto do Le Monde diplomatique – edição portuguesa, intitulado «Mais-valias: quem as gera e quem as captura». Nesse artigo refiro logo no inicio do texto que «algumas vozes começam a fazer-se ouvir, denunciando a imoralidade económica que a captura, pelos privados das mais-valias constitui». Referia-me ao engenheiro Pedro Bingre em declarações ao jornal Expresso de 5 de Novembro de 2005.
Por JOSÉ CARLOS GUINOTE *
* Engenheiro Civil pelo Instituto Superior Técnico (IST-UTL), mestre em Planeamento Regional e Urbano pela UTL com a tese «A Formação do Preço do Imobiliário e o Sistema de Planeamento Territorial». Co-autor do blogue www.pedradohomem.blogspot.com.
quarta-feira 6 de Agosto de 2008
Notas
[1] Refiro aqui Paulo Morais, o ex-vereador do urbanismo da Câmara do Porto, que em 2005 declarou ser hoje o urbanismo sobretudo uma forma de transferir bens públicos para mãos privadas, acrescentando que «corremos o risco de transformarmos o País num território onde determinado tipo de oligarquias toma o poder e vai ultrapassando as legitimidades democráticas através da própria legislação existente ou daquela que se venha a produzir e que lhe dê mais jeito. […] O País ficaria assim uma coutada de uma oligarquia que, com base num conjunto de regulamentos e de formas de iludir os regulamentos, funcionaria de forma feudal em função de interesses privados, alienando as populações» – Mudar o Poder Local, Edições Edeline, 2006.
[2] «Plano Estratégico da Habitação: 2007-2013 – Documentos», http://planoestrategicohabitacao.com/index.php.
[3] Constituição da República Portuguesa, art. 65º (Habitação e Urbanismo).
[4] «La politique du logement dans les États members de L’Union Européenne», Union Européenne, Direction Generale des Études (Document de Travail), Série Affaires sociales, http://europa.eu.it/comm/regional_policy.
[5] Laurent Ghekiére, «Les conceptions européennes du logement social. La diversité des conceptions au sein de l’UE», Problèmes politiques et sociaux, n.º 944 («Politiques de l’habitat et crises du logement), Janeiro de 2008.
[6] Acórdão do Tribunal Constitucional nº 341/86 (DR. II Série, nº 65, de 19-03-1987).
[7] Vincent Renard, «L’économie du logement: le préalable foncier», in Marion Segaud, Catherine Bonvalet e Jacques Brun, Logement et Habitat – L’état des savoirs, ADEF, Paris, 1998, pp. 201-209.
[8] Cf. Barrie Needham, «A Theory of Land Prices When Land is Supplies Publicly. The case of Netherlands», Urban Studies, vol. 29, n.º 5, Junho de 1992, pp. 669 – 686.
[9] Vincent Renard, «Le Financement de l’aménagement – Réflexions à partir de quelques exemples étrangers: Allemagne, Pays-Bas, Royaume-Uni, Etats-Unis», DRAST, n.º 53, 2001. Do mesmo autor, sobre este tema, ver: «L’Économie du logement: le préalable foncier», Logement et habitat : L’état des savoirs, ADEF Paris, 2005; «Développement urbain, financement des équipements et récupération des plus-values. Faut-il faire payer le permis de construire», Revue d’Economie Régionale et Urbaine, n.º 3; «Bulles spéculatives, prix immobiliers, prix fonciers», L’Articulation du foncier et de l’immobilier, ADEF, Paris, 2005.
[10] Cf. Paul Balchin, David Isaac e Jean Chen, Urban Economics – A Global Perspective, Macmillan Palgrave, 2000 (cap. 9 – «Urban Planning, Land Policy and the Market»), pp. 387-415.
[11] Cf. Paul Massé, «Niveaux des charges fonciéres et structure des prix de vente», in Jean-Jacques Granelle e Thierry Vilmi (dir.), L’Articulation du foncier et de l’imobilier, ADEF, Paris, 1993.
[12] «Código das Expropriações», Lei nº 167/99 de 18 de Setembro de 1999 – Diário da República, n.º 219, I Série A.
[13] Título III («Do conteúdo da indemnização»), art. 23º e seguintes, Lei n.º 167/99 de 18 de Setembro de 1999.
[14] Comunicado do Conselho de Ministros de 7 de Fevereiro de 2008, ponto 5, «Proposta de Lei que procede à quarta alteração ao Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro»: «entende-se necessário revogar a disposição constante do Código das Expropriações que determina que ao montante da indemnização será deduzido o valor correspondente à diferença entre as quantias efectivamente pagas a título de Imposto Municipal sobre Imóveis e aquelas que o expropriado teria pago com base na avaliação efectuada para efeitos de expropriação, nos últimos cinco anos». Disponível para consulta em [www.portugal.gov.pt->www.portugal.gov.pt/Portal/PT/Governos
[15] Decreto-Lei n.º 380/99 de 22 de Setembro, revisto pelo Decreto-Lei n.º 310/203 de 10 de Dezembro; «Princípios da perequação compensatória dos benefícios e encargos», art. 135º e seguintes.
[16] Ver Paulo Correia, Políticas de Solos no Planeamento Municipal, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 2002.
[17] Recentemente, numa entrevista ao Público (suplemento Imobiliário), de 27 de Março de 2008, o secretário de Estado do Turismo, Bernardo Trindade, declarou a propósito do Plano Estratégico Nacional de Turismo que «não poderíamos continuar a encapotar projectos imobiliários sob a designação de empreendimentos turísticos». Trata-se de uma opção para o futuro que caracteriza com um rigor insuperável a prática do presente e do passado recentes. É sempre bom serem os próprios a fazer este tipo de revelações, embora nós já soubéssemos, há muito tempo, que o turismo tem, infelizmente, servido de capa ao imobiliário puro e duro.
Nota deste Blogue:
O Engenheiro José Carlos Guinote foi uma participação destacada na Conferência da Moita sobre Política dos Solos, Mais-valias Urbanísticas e Ordenamento do Território
SUMÁRIO AGOSTO 2008
Le Monde diplomatique – edição portuguesa, II Série, n.º 22
ÍNDICE DE ARTIGOS
...PORTUGAL: URBANISMO E CORRUPÇÃO
● «Mais-valias: quem as gera e quem as captura» (José Carlos Guinote)
(Em complemento, ler «Urbanismo e corrupção: as mais-valias e o desenvolvimento urbano».)
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