É preciso uma Lei de Solos que atribua primazia ao princípio do interesse público e da função social da propriedade fundiária

Território e Urbanismo: entregues à especulação imobiliária
22-Fev-2007,

por Rita Calvário, www.esquerda.net

Nas últimas décadas deu-se uma verdadeira explosão urbanística no País, concentrada no faixa litoral entre Viana do Castelo e Setúbal e no litoral algarvio. Em pouco mais de 30 anos Portugal fez a transição rural-urbano que os outros países europeus fizeram em mais de um século, opondo um litoral com ganhos populacionais a um interior cada vez mais desertificado.

A urbanização acelerada da sociedade portuguesa teve efeitos visíveis e deixou marcas profundas na configuração e imagem do território. A expansão urbana registada foi frequentemente caótica e desordenada, evidenciando as inconsistências do planeamento territorial e urbanístico. Também vários factores, como a arquitectura das construções, a articulação com o tecido urbano existente ou a dotação de infra-estruturas básicas, espaços verdes e acessibilidades não foram suficientemente valorizados, em prejuízo da qualidade de vida das populações.

De acordo com o Recenseamento da População e da Habitação, o número de alojamentos tem crescido significativamente, a ritmos muito superiores às carências habitacionais quantitativas existentes a cada momento, (entre 1971 e 2001 foi construído 63% do parque habitacional, sendo que em 2001 existiam, em média, 1.4 alojamentos por família, face a 1.3 em 1991 e 1.2 em 1981).

Ao contrário do que seria expectável, além de continuarem a existir muitas pessoas sem acesso a habitação condigna, este aumento do parque habitacional foi acompanhado pela subida do preço dos imóveis e, consequentemente, do incremento do valor médio dos encargos associados à aquisição de habitação própria permanente, sobretudo para os alojamentos construídos após 1970 (com a generalização da aquisição de casa própria, cresceu muito a proporção de proprietários com encargos financeiros e em situação de endividamento perante as instituições de crédito).

Os alojamentos vagos ocupavam em 2001 uma fatia de 11%, ou seja, representavam cerca de meio milhão num parque de cinco milhões de alojamentos clássicos, encontrando-se concentrados nas construções novas (1996-2001) e nos alojamentos vetustos construídos antes de 1919, sendo estes os mais atingidos pela degradação física, com cerca de 54% (291 mil) a necessitar de reparações.

Apesar destes dados, continua-se a verificar um grande crescimento do solo classificado como urbano (através da alteração dos PDM´s), muito superior ao do próprio parque habitacional efectivamente construído. Aliás, Portugal é o país da Europa que menos reabilita e onde a nova construção tem mais peso, cerca de 90,5% numa média europeia de 52,5%. O investimento em reabilitação urbana é de 5,66% do total dos investimentos em construção, enquanto a média europeia é de 33%.

Tal deve-se, em grande parte, ao facto de não existirem mecanismos legais que regulem o mercado do solo e de habitação, pondo fim aos esquemas de especulação fundiária e imobiliária, sobretudo por via das mais-valias originadas, que se aliam ao actual regime de financiamento autárquico.

Esta apetência urbanística, concretizada ou não em edificações, deve-se ao facto do solo, detendo um carácter patrimonial e não sendo uma mercadoria como outras (cujos valores são sensíveis aos fluxos de produção e consumo), valorizar-se devido a expectativas de "criação de valor" do investimento de capital, que se traduzem numa componente especulativa ou virtual no seu valor final.

É esta componente especulativa de "criação de valor" que dá origem às mais-valias urbanísticas, que podem resultar de:
- Decisões administrativas resultantes dos processos de planeamento, de competência e iniciativa pública, que realizam a alteração de classificação do solo de rústico para urbano ou, no solo urbano, a reconversão de usos, de serviços ou comércio para habitacional, ou ainda o aumento dos índices de construção (mais-valias simples);
- Transformações que ocorrem na estrutura territorial onde o prédio se integra, de iniciativa pública (exemplo, obras públicas) ou privada, sem que neste tenha ocorrido qualquer tipo de melhoramento ou transformação (mais-valias indirectas);
- Eventuais acréscimos de valor entre a venda de um prédio e o montante da sua compra pelo proprietário actual, nomeadamente por benfeitorias realizadas pelo proprietário (mais-valias impróprias).

Ora, o regime jurídico-administrativo português concede o direito de loteamento e urbanização aos privados (desde 1965), bem como a captura privada de todas as mais-valias urbanísticas, mesmo as que derivaram de actos estritos da administração pública (é totalmente omisso nesta questão). Além disso, não prevê a penalização da sub-utilização e da retenção especulativa dos imóveis urbanos e rústicos.

Este quadro legal faz forte pressão para que os particulares procedam ao loteamento dos seus terrenos urbanos (sem que procedam necessariamente à sua edificação) ou retenham os solos rústicos (e também os urbanos) à espera do aumento o valor do solo, levando ao crescimento do negócio altamente lucrativo da especulação fundiária (muito aproveitada por grandes grupos económicos) e a fenómenos de corrupção (em especial nas autarquias). Daqui resultam as profundas desigualdades sociais no acesso à habitação e aos serviços urbanos, bem como a desqualificação territorial e ambiental generalizada. Os resultados são desastrosos para o ordenamento do território e para os custos e a qualidade da habitação e dos equipamentos construídos.

A expansão das áreas metropolitanas para a periferia (num crescimento desarticulado em "mancha de óleo") tem sido expressiva deste fenómeno de apetências urbanísticas, as quais têm levado a um evidente desordenamento do tecido urbano:
- Nas áreas urbanas centrais os agentes de renovação urbana são aqueles que procuram aumentar o valor do solo através da (1) reconversão de usos e do (2) aumento dos índices de utilização.
- Nas áreas periféricas, tendo em consideração que o valor do solo aumenta por proximidade ao centro urbano devido a um acréscimo de procuras adventícias que competem nos usos expectáveis e instalados, os agentes são, de modo geral, (1) os proprietários rurais, que aguardam a subida do preço do mercado dos seus terrenos para os venderem ou lotearem, deixando-os frequentemente ao abandono para proporcionar a máxima disponibilidade para transacções de oportunidade, (2) os proprietários intermédios, que encaram o solo como um bem de aplicação de capital, comprando e retendo o solo rústico, geralmente sem lhe darem utilização, para depois o venderem com grandes lucros, e (3) os promotores, que são quem efectivamente faz pressão para que se realize a transformação do solo de rústico em urbano para operações de loteamento e/ou obras de edificação e frequentemente adquirem áreas superiores àquelas onde pensam intervir, na tentativa de controlar a oferta.

É preciso uma Lei de Solos que atribua primazia ao princípio do interesse público e da função social da propriedade fundiária, efectivando o controlo e programação pública do uso do solo, bem como que as mais-valias urbanísticas resultantes de meras decisões administrativas sejam públicas. É preciso também contrariar a visão expansionista dos espaços urbanos com uma perspectiva de planificação e reabilitação urbana, que articule de forma equilibrada e sustentável todo o tecido urbano e o torne um espaço de qualidade para ser vivido e partilhado pelas pessoas.

Rita Calvário