Estamos perante uma situação algo análoga à do Antigo Regime: na cidade como no campo, uma classe senhoria isenta de taxas vive faustosamente ...

A Questão da Terra: uma iniquidade por resolver

por Pedro Bingre do Amaral (*)

(*) Pedro Bingre do Amaral é professor na Escola Superior Agrária de Coimbra e investigador na área do planeamento regional e urbano. A sua participação na Conferência da Moita está prevista e confirmada.

Propriedade do solo, poder e riqueza

Ao longo da história do pensamento político e jurídico ocidental, um tópico mostrou-se sempre fonte de grande polémica: a Questão da Terra.

Assim se designava e ainda se pode designar a constelação de fenómenos que resultam da definição legal dos direitos e deveres inerentes à propriedade imobiliária.

Desde a Lei das Sesmarias do século XIV até aos subsídios agrícolas ao set-aside (financiamento comunitário da incultura dos solos) de finais do século XX, do movimento pré-industrial das enclosures até às fortunas capturadas pelos especuladores imobiliários nos períodos dos ensanches, a propriedade privada do solo continua a ser fonte de poder económico e, coextensivamente, político; permanece como uma das maiores causas de desigualdades sociais mesmo nesta época na qual a opinião pública deixou de correlacionar as políticas fundiárias com as políticas sociais. Ter ou não ter solo continua sendo, em pleno início do século XXI, a diferença entre ter ou não ter poder político, entre gozar de sinecuras ou pelo contrário sujeitar o seu salário a uma tributação que há-de financiar essas mesmas sinecuras.

Em Portugal, possuir ou não possuir solo continua a marcar a fronteira entre uma minoria de cidadãos cujos rendimentos resultam de subsídios e mais-valias e uma maioria de cidadãos que suporta aquela minoria por meio de impostos e de hipotecas.

A questão não é nova e nem sequer descreve uma patologia específica da sociedade portuguesa; apenas um atraso relativo no seu progresso. Todos os povos ocidentais se viram confrontados com ela e tomaram passos, discretos mas significativos, para a resolverem. Portugal destaca-se por a ter negligenciado a tal ponto que a sua legislação fundiária, agrícola e urbanística se encontra mais de cinco décadas atrasada face ao resto do Ocidente.

A questão da terra: enquadramento histórico e político

Entre nós, a questão da terra deixou de aflorar no debate político desde o malogro dos projectos de reforma agrária da segunda metade da década de setenta. Nesse período dos primórdios da nova democracia, quando mais de 30% da população portuguesa ainda dependia da agricultura para o seu sustento, os protestos da Esquerda diagnosticavam a apropriação indevida de mais-valias agrícolas por parte dos capitalistas fundiários como causa da injusta desigualdade social que então estava bem patente nas comunidades rurais portuguesas. A reforma agrária foi a solução proposta para superar esta desigualdade. Não houve sucesso. Três décadas depois, o êxodo das populações rurais para as cidades enterrou definitivamente o assunto na memória colectiva.

À medida que os portugueses se transferiram para as cidades a questão da terra agudizou-se, mas perdeu o cariz agrícola.

Ao mudar-se para a cidade, o trabalhador agrário deixou de entregar ao terratenente as mais-valias da cultura agrícola do solo, e passou a pagar ao especulador imobiliário uma mais-valia urbanística imensa sobre o solo urbanizável.

Manteve-se o mesmo processo segundo o qual uns cidadãos cobravam a outros o acesso ao recurso natural solo. Por outras palavras, a questão da terra deixou de ser rural e passou a ser urbana , mas talvez por ter ganho uma aparência diferente, também deixou de ser percepcionada como fonte de desigualdade. Esta falta de percepção tem sido muito útil para uma importante minoria de terratenentes portugueses, que têm podido desde então acumular fortunas por via das subvenções agrícolas e de movimentos de especulação imobiliária.

A questão da terra não se cinge à agricultura

A posse do solo nos moldes da nossa legislação actual continua sendo uma ferramenta para explorar as populações, mesmo depois de estas terem abandonado o cultivo da terra. Apenas mudou a terminologia: no campo eram forçadas a ceder a maioria das mais-valias agrícolas aos terratenentes, ao passo que nas cidades passaram a ceder as Mais-valias urbanísticas. Num e noutro caso mantém-se a cobrança de réditos imerecidos por parte de uma classe de proprietários que, não prestando qualquer serviço nem correndo qualquer risco, acumulam fortuna cobrando aos seus concidadãos verdadeiras alcavalas pelo mero uso da terra e, em última análise, do território nacional.

Nas grandes e médias cidades do nosso país, um solo agrícola que valha 10.000 euros com facilidade se valoriza acima dos 1.500.000 euros assim que recebe o alvará de loteamento. Chama-se mais-valia urbanística a esta valorização instantânea resultante de um acto urbanístico. Estas fortunas trazidas pelo vento tornaram milionários alguns milhares de proprietários agrícolas sem que estes tivessem realizado qualquer trabalho meritório. Em qualquer país desenvolvido esta forma de enriquecer configuraria um crime de colarinho branco (rent-seeking activity) sujeito a pesadas penas.

Solucionar a questão da terra não implica a anulação da propriedade privada do solo, apenas a sua limitação e taxação.

O busílis da questão da terra é assegurar que os direitos de propriedade privada do solo não geram situações de concorrência desleal pela exploração do factor de produção solo, nem propiciam sinecuras aos terratenentes, nem lhes dão a faculdade de delapidarem irreversivelmente a terra enquanto valor ambiental. A solução dispensa a estatização do solo e passa ao largo da colectivização da gestão: basta um reordenamento da tributação do imobiliário e a redefinição do

conteúdo dos direitos de propriedade imobiliária. Implica também a proibição de quaisquer obras de loteamento ou de urbanização em terrenos particulares.

O Estado como salvaguarda da propriedade privada do solo e de suas injustiças

Só existem duas formas de um indivíduo garantir a posse exclusiva de um seu terreno: ou recorrendo à força própria, ou recorrendo à força policial mantida pelo Estado. O primeiro método aplica-se nos Estados falhados, o segundo nos Estados de Direito. Como vivemos num Estado de Direito, segue-se que é o Estado Português, com todo o seu aparato jurídico e judicial, que garante que um determinado terreno pertence a um determinado particular, e que todos os demais

cidadãos estão impedidos de usar as suas potencialidades económicas e usufruir das respectivas rendas. O direito de propriedade privada do solo é, antes de tudo o mais, gozado por via da sonegação do solo ao colectivo em proveito de um particular. Trata-se de um jogo de soma zero.

O solo como recurso natural

Sucede pois que o solo é um recurso natural. Não foi criado pelo seu proprietário, nem pelo anterior proprietário a quem o actual comprou o terreno, nem pelo anterior, e por aí fora. Na origem dos tempos, a quem pertenciam os terrenos? Como é possível que alguém um dia tenha dito: este solo é meu, quem o quiser usar terá de pagar-me uma alcavala daqui até à eternidade? Este tema perene foi muito bem evocado na nossa literatura no romance Levantado do Chão de José Saramago, e inspirou um notável manifesto de Economia Política: a Carta ao Duque de Argyll de Henry George. Vale a pena lê-los.

Ainda hoje, em pleno século XIX, muitos dos solos da Europa estão nas mãos de linhagens que se apoderaram deles há séculos, pela força da espada ou da intriga cortesã. Muitos dos principais beneficiários da Política Agrícola Comum vivem dos rendimentos proporcionados por terrenos herdados, adquiridos violentamente pelos seus antepassados há quinhentos ou mais anos; muitos dos rendimentos milionários das mais-valias urbanísticas dos últimos trinta anos foram parar às mãos dos descendentes directos de antigos morgados.

O solo como bem comum

O solo, tal como o ar e a água, deveriam pertencer ao colectivo, representado pelo Estado. Se um particular os quiser explorar, que os concessione ao Estado e pague uma taxa anual que equivalha, na prática, a um aluguer. A esta concessão poderia chamar-se formalmente propriedade privada, mas não deveria permitir direitos ilimitados sobre o solo, nem ausência de tributação efectiva.

Em Portugal, como se sabe, existe uma taxa sobre o solo agro-florestal, sob a forma de contribuição autárquica. Ora, sucede que essa taxa é insignificante: oscila entre os dois cêntimos e os dois euros por hectare por ano. Daqui resulta a isenção técnica de taxa e, na prática, à concessão gratuita e injusta da exploração de um recurso natural escasso, sob protecção do Estado. O princípio da igualdade dos cidadãos face ao Estado é claramente violado.

A taxação do solo

Desenvolvendo ainda mais a questão da Land Value Tax, façamos uma pequena reflexão sobre a política tributária. Admitamos que Portugal por fim adoptava um sistema moderno e justo de taxação do património imobiliário.

Admitamos ainda que nesse sistema se tributaria segundo a seguinte fórmula para apuramento de uma taxa de 1% de valor de mercado:

Taxa = área do imóvel x valor de mercado desse imóvel por unidade de área x 0,01

Isto seria válido para solos rústicos, solos urbanizáveis e prédios urbanos. Esta fórmula não inclui coeficientes de vetustez que reduzam a taxa sobre imóveis degradados, dado que isso seria um incentivo à degradação; no entanto, a nossa triste tributação imobiliária incluiu-os, premiando portanto o abandono. Que valor de mercado teriam os imóveis, nessas condições? E quanto pagariam?

Um solo agro-florestal bem explorado pode render habitualmente, depois de pagos as despesas e os impostos, entre dez a cem contos por hectare por ano (desde que a exploração seja feita à escala territorial adequada). Há tabelas de rendimentos agro-florestais já elaboradas para diversas regiões do país corroborando estes valores.

O valor actual (Vact) de uma série perpétua de rendas anuais (a) à taxa de juro é dado por

Vact = a + a/(1+t) + a/(1+t)2 + a/(1+t)3 + ... + a/(1+t)∞, resultando portanto:

Vact= a/t

Contas feitas à taxa de juro de 3,5%, temos que toda a renda agro-florestal de um hectare de terreno, daqui até à perpetuidade, há-de oscilar entre

Vact= 10/0,035 = 285 contos (no caso de só render dez contos por ano, como em pinhais e em matos com explorações cinegéticas), ou

Vact= 100/0,035 = 2850 contos (no caso de render cem contos por ano, como nos melhores terrenos hortícolas). [Pode haver casos de rendimentos maiores, por exemplo quando se combina uma boa subericultura com outras actividades]

Significa isto que o valor de capitalização actual de um terreno agro-florestal oscilaria, digamos, entre os 285 contos e os 2850. Quem quer que compre um terreno por um preço superior a estes montantes perde dinheiro se mantiver os usos agro-florestais; só os compensa se os urbanizar e se apropriar das mais-valias urbanísticas. Isto explica a razão pela qual existem agências imobiliárias a adquirir vinhas no Montijo por 15.000 contos o hectare, sabendo que o alvará de

loteamento os fará valer vinte vezes mais...

Assumamos, então, que um empresário agrícola quer comprar um terreno cuja renda anual é de 100 contos por ano, caso seja bem explorado. Como é evidente, não dará por ele mais do que 2850 contos. Se der esse montante, trabalhará até ao fim dos seus dias sem prejuízo económico, mas também sem ter obtido compensação financeira. Se quiser ganhar com o negócio não dará pelo terreno mais do que 50% do valor de actualização das suas rendas, ou seja, mais do que 1425 contos por hectare. Esse será o valor justo de mercado.

Surge então a taxação do património imobiliário. Um solo de hortícolas como o exemplificado estará cotado a 1425 contos; pagará anualmente ao Estado 1% desse valor, ou seja, 14,25 contos por hectare, INDEPENDENTEMENTE de ter cultivado terreno ou não, de ter uma ligação afectiva à terra ou não, de se ser absentista ou não. Dessa forma, quem cultiva consegue pagar a taxa que lhe legitima a posse do terreno, quem não o cultiva suporta o ónus dessa mesma taxa sobre um recurso natural que não utiliza. Este mecanismo não só reporia a justiça social no acesso ao factorde produção solo, como ainda força os absentistas a venderem rapidamente os seus terrenos.

No nosso país o panorama é diametralmente oposto ao cenário que acabámos de descrever. Certos latifúndios alentejanos pagam somente 2 cêntimos de taxa por hectare por ano, ao passo que recebem uns oitenta contos de subsídio comunitário por hectare e por ano. Claro está que isto equivale a uma mesada paga pelos contribuintes; e claro está que nenhum latifundiário absentista há-de vender a preço justo um úbere destes. Acresce ainda que nos casos dos perímetros de rega alentejanos, o Estado suportou com o erário público a transformação de solos de sequeiro em solos de regadio, sem que os proprietários beneficiados tenham contribuído com um tostão a mais... Isto é o mesmo que pôr os jornaleiros a pagar imposto para aprimorar os solares dos lavradores. Não surpreende que Portugal seja o país com menor mobilidade social e maior desigualdade em toda a União Europeia: neste jardim à beira-mar plantado a posse
da terra (rústica, urbanizável, urbana) continua sendo, tal como na Idade Média, o factor de diferenciação entre duas castas sociais: os donos da gleba, e os servos da gleba.

Já que falamos em solos urbanizáveis e prédios urbanos, imagine-se o que aconteceria se a mesma taxa de 1% do valor de mercado fosse aplicada aos perímetros urbanizáveis. Na periferia das grandes cidades abundam os solos urbanizáveis com valores superiores a 400.000 contos por hectare, mas que pagam por ano apenas uma meia-dúzia de cêntimos por hectare de taxa ou seja, que vivem num paraíso fiscal para a especulação imobiliária. Imaginemos se esses proprietários fossem a partir do próximo ano taxados a 4.000 contos por hectare por ano: perderiam as veleidades especulativas e antecipariam quase todos o momento da venda; a escassez especulativa artificial da oferta daria lugar à superabundância; os preços dos terrenos cairiam vertiginosamente.

Imaginemos ainda que as centenas de milhares de imóveis do nosso país, independentemente de estarem ocupados ou não, passassem a pagar uma taxa anual de 1% do seu valor de mercado. Os imóveis devolutos seriam rapidamente postos à venda, e passaríamos de uma situação de escassez artificial da oferta com altos preços para uma situação de excesso de oferta real com baixos preços.

Aproveitamento do solo: entre o uso económico mínimo e o uso ecológico máximo

Tomar as medidas legislativas para que se imponha o preceito de dar utilidade económica e sustentabilidade ecológica a todos os terrenos do nosso país requer normativas técnicas e tributárias.

A sustentabilidade ecológica pode ser salvaguardada por meio de duas normas técnicas, sem conteúdo ideológico, para determinar o que é a inutilização (ou utilização insustentável) de um solo: a decapitação da camada arável e a contaminação química. O proprietário deve assumir responsabilidade civil por danos ambientais que cause aos seus terrenos.

Para assegurar um bom aproveitamento económico dos terrenos, não é necessário impor ao proprietário uma gestão sob controle estatal, nem sequer alternativa económica específica: a mera imposição da taxa sobre o valor do solo desencoraja a manutenção de terrenos em regimes de subaproveitamento.

Assim se baliza o uso do solo entre o uso mínimo que dê sustentabilidade económica à posse e um uso máximo que não ponha em causa a sustentabilidade ecológica do empreendimento. Entre o uso económico mínimo (necessário para cobrir a taxa) e o uso ecológico máximo (necessário para salvaguardar o ambiente), o proprietário/concessionário poderá usar o solo como entender, nos limites da Lei.

Se o proprietário quiser manter o solo inculto, pode fazê-lo desde que pague a taxa. E se quiser manter o terreno recoberto de material vegetal inflamável, que o faça desde que pague do seu próprio bolso a prevenção e combate a incêndios, assim como um seguro contra danos a terceiros resultantes da sua não-manutenção dos terrenos.

Subaproveitamento do solo: desperdício económico e injustiça social

Nem todas as actividades económicas requerem a exploração particular de um recurso natural escasso, vital e infungível.

Se um indivíduo proprietário de um parque de máquinas as quiser manter abandonadas ou mal mantidas, os restantes cidadãos podem encomendar aos fabricantes de máquinas um novo parque. Se um proprietário de solos agrícolas os quiser manter abandonados, os restantes cidadãos não podem encomendar a uma fábrica novos troços de solo. Existem vilas e aldeias em Portugal rodeadas de médios e grandes latifúndios cujos proprietários são absentistas, negligentes e não cumprem os seus deveres fiscais relacionados com a propriedade; daí resulta que quase toda a actividade agrícola do povoado depende da autorização desses senhores semi-feudais. Em qualquer país civilizado, desde os liberais EUA à social-democrata Suécia, proprietários destes veriam os seus terrenos reverter à posse pública por puro e simples incumprimento fiscal.

Nenhum destes raciocínios atenta contra a propriedade privada imobiliária, entendida como o direito de usufruto exclusivo de um terreno por um particular; apenas a submete ao pagamento de uma taxa e lhe adscreve uma responsabilidade civil.

Conclusão

Mesmo numa sociedade urbana e industrial como a portuguesa, onde não se percepciona tão claramente o vínculo entre terra, capital e trabalho como nas sociedades agrícolas, a propriedade do solo continua a ser uma das principais fontes de riqueza económica e poder político. A posse da terra propicia, sem qualquer trabalho da parte dos terratenentes, a obtenção de subsídios comunitários e a apropriação de mais-valias urbanísticas. Daqui resulta uma flagrante desigualdade de oportunidades entre uma minoria de cidadãos que vive dos rendimentos da posse do recurso natural solo, dispensados de produzir trabalho e beneficiados com réditos garantidos pelo Estado (subsídios e mais-valias), e uma maioria de cidadãos obrigados ao pagamento de impostos e hipotecas que sustentam, ao fim e ao cabo, o modo de vida da anterior minoria. Estamos perante uma situação algo análoga à do Antigo Regime: na cidade como no campo, uma classe senhoria isenta de taxas vive faustosamente de subvenções estatais e de mais-valias, impondo-se política e economicamente sobre uma classe inquilina que a sustenta com as receitas do trabalho.

(*) Pedro Bingre do Amaral é professor na Escola Superior Agrária de Coimbra e investigador na área do planeamento regional e urbano. A sua participação na Conferência da Moita está prevista e confirmada.